1) Análisis y diagnóstico de la organización administrativa

La organización competencial de las administraciones públicas en casi todos los países está basada en la distribución del trabajo mediante dos estrategias tan viejas como el mismo ser humano, y que se utilizan en todos nuestros ámbitos de actividad, desde el hogar hasta el gobierno de la nación:

  1. La especialización: la responsabilidad se distribuye por sectores: ministerios, concejalías, direcciones generales, secciones, negociados… Formando una estructura que encapsula progresivamente la responsabilidad.
  2. El reparto espacial: el territorio se fragmenta en regiones, provincias, comarcas, municipios, distritos, barrios… También es una estrategia natural, que permite que cada nivel incremente su detalle y precisión de control a costa de reducir su ámbito de actuación.

Esta distribución funciona estupendamente mientras no se produzcan dos graves problemas:

  1. La patrimonialización: la naturaleza humana tiene un sentido muy arraigado de la propiedad, distingue muy bien lo propio de lo ajeno, pero también tiende a considerar propio lo que debería ser ajeno o al menos común. Este problema lastra gravemente a las organizaciones: cierra los flujos de información, genera duplicidades de información descoordinada, desequilibra el reparto de responsabilidad…
  2. La fragmentación de la autoridad: las organizaciones funcionan bien cuando una única autoridad difunde su poder por toda la estructura, de forma que todos sus miembros asumen que al final deben rendir cuentas a esa autoridad. En caso contrario toda las estructura se desequilibra, la mano izquierda no sabe lo que hace la mano derecha y la ineficacia se instala sin remedio.

Pues bien la administración pública en muchos países es el fruto de ambas enfermedades: la patrimonialización es la norma general de comportamiento y hay una administración pública multicéfala: una primera nacional o federal, una segunda regional, estatal o departamental y una tercera local. Cada una elegida democráticamente en momentos distintos, con períodos legislativos diferentes, con programas y objetivos distintos o incluso contrapuestos, todas ellas sujetas al fin a la lucha política.

No consigo imaginar una empresa que intente funcionar con esos principios, bueno si, ahí está: la administración pública. Es gracioso que por eso cuando una administración pública quiere ser eficiente lo que suele hacer es ¡crear una empresa privada!.

Es decir tenemos asumido, interiorizado como se dice ahora, que la administración pública, en su conjunto, sacrifica la eficiencia en pro de un reparto democrático del poder en cada nivel competencial, porque la concentración del poder sería probablemente una solución mucho mas peligrosa.

2) La tecnología como terapia paliativa

No hay ningún remedio, ni podemos cambiar a las personas, ni podemos volver a la administración centralista y napoleónica.

Tampoco me atrevo a discutir sobre otros muchos aspectos que pueden paliar esa situación como la profesionalización de los funcionarios en algunos países, la racionalización de los procedimientos, la mejora de los problemas derivados de las oposiciones y los cargos vitalicios, la mejora de la productividad y la dedicación… En fin de todos esos aspectos que son objeto permanente de chanza y crítica por todos los que no somos funcionarios o empleados públicos.

Únicamente tengo algunos comentarios que pueden ayudar sobre cómo la Tecnología puede suponer un cambio sustancial en la administración pública, cómo debería ser su implantación y qué efectos puede llegar a producir.

La modernización tecnológica de la administración pública, en el caso de España, ha tenido tres fases:

  1. Años noventa: los programas de modernización, lanzados desde el ámbito regional o local, empiezan a «distribuir ordenadores personales e impresoras» entre los ayuntamientos. En algunos casos también distribuyen aplicaciones, aunque la mayoría de los ayuntamientos acuden al mercado libre de software. Como resultado se provoca una enorme dispersión de sistemas, soluciones y grados de implantación tecnológica.
  2. Primera década del siglo: las administraciones regionales y diputaciones, emprenden campañas de racionalización del gasto y empiezan a «distribuir software» entre los ayuntamientos (contabilidad, catastro, expedientes…). Mientras en paralelo los ayuntamientos montan sus redes locales y contratan personal para administrar sus sistemas.
  3. Segunda década: las diputaciones provinciales, como entidades de rango supramunicipal, empiezan a montar centros provinciales de datos, a ampliar los anchos de banda y a «distribuir aplicaciones ASP» por Internet. Se montan los primeros ejemplos de Cloud para administraciones públicas.

En este momento todas las administraciones públicas están en alguna de esas fases, normalmente los ayuntamientos muy pequeños o desconectados están en la primera fase, los medianos ya suelen tener un departamento de sistemas pero ven en el cloud una oportunidad para abaratar su factura, y los grandes, con casi tres décadas de informatización y con agencias o empresas públicas especializadas en informática han creado una gran infraestructura de servicios, con mucha inercia, complicadas de desmontar, atrapados en su gigantismo.

Las diputaciones provinciales en cambio han sido más ágiles, primero porque todas tienen una dimensión parecida y segundo porque nunca han creado grandes estructuras informáticas propias por lo que pueden reorientar sus políticas de apoyo a los municipios sin muchas inercias. Además están en un momento en el que deben justificar su existencia y su papel de apoyo a los ayuntamientos se convierte en una baza fundamental para lograrlo. Además intentan reducir al máximo el conflicto político, postulándose como neutrales aunque naturalmente siempre hay un color predominante.

En este papel las diputaciones suelen competir con las federaciones de municipios que se suelen postular también como suministradoras de apoyo institucional, político y técnico a los ayuntamientos.

Con carácter general, no exclusivamente español, las administraciones regionales están en competencia constante con los ayuntamientos, unas veces porque hay una lucha política y las más de las veces por problemas competenciales. Eso determina que la región, cuando se trata de competencias claramente locales, tienda a inhibirse por completo del problema dejando solo al ayuntamiento. En el mundo de la información esta situación supone que, aunque tuviesen un convenio con el municipio que les permitiría adquirir información de primera mano, eviten el trato local y la compren o busquen vías alternativas para adquirirla. Un despropósito completo.

La extraña relación Local-Regional se puede trasladar sin cambios a la relación Región-Estado, otro despropósito, y también a la relación Estado-Unión en el caso de la Unión europea o Nación-Estado en otros casos. Cuanto menos sepa la entidad de rango superior de lo que está pasando en la entidad de rango inferior, mejor, y lo que tenga que saber que pase bien filtrado no vaya a ser que se pierda autonomía o dinero.

Pero por otra parte la Tecnología ya está aquí, bien a la vista y perfectamente disponible, sin excusas para evitarla. Aunque seguro que al estamento político le gustaría mantener el control férreo sobre los datos, no pueden evitar vender a los ciudadanos un discurso de incremento de la eficacia basado en la modernización tecnológica, así que estamos en un momento de «nadar y guardar la ropa».

Sobre todo cuando ya se está pensando en el Cloud público europeo en el caso de Europa, porque si la centralización de los datos privados de las personas ya es un hecho en Google Drive o en Dropbox, la centralización de los datos y de los sistemas públicos también empieza a serlo. Los servicios Web funcionan, las aplicaciones empiezan a estar distribuidas y los repositorios públicos de software y el Open Source revolucionan la forma en que la administración pública aborda su modernización tecnológica.

Sirva como documento clave para comprender el alcance y el futuro de los servicios en Cloud el documento publicado en España por INTECO (2012): Estudio sobre el cloud computing en el sector público en España. Desde su publicación ya han pasado tres años en los que sin duda el cloud ha avanzado en su implantación.

Pero queda sin resolver un punto fundamental de cómo se coordina el ambiente cloud con la distribución competencial, y si podrá realmente ayudar a resolver la mala costumbre de patrimonialización de los datos y la distribución de la autoridad.

Es preciso aclarar que en este blog se entiende como Cloud Público (con mayúscula) a un «Cloud privado» pero de acceso exclusivo para las administraciones públicas, alojado, administrado y mantenido por las administraciones públicas sobre un soporte de comunicaciones similar a la Red SARA española.

3) Un ejemplo palpable: la información territorial

Pongamos un ejemplo que conozco bien y que tiene una importancia enorme para el fomento de la actividad en un ambiente sostenible: la información territorial.

Supongamos que el Estado español, por no decir la Unión Europea, montan una plataforma SaaS, es decir de distribución de «Software como Servicio» para gestionar la información territorial. Eso supone que toda la información territorial del ámbito estatal y las aplicaciones que sirven para su creación y explotación están centralizados en un único Data Center.

Supongamos que ese sistema tuviese las siguientes características:

1) Distribución competencial por tipo de objeto

El sistema distribuye el control de cada objeto territorial reproduciendo la distribución competencial actual de los Entes públicos: ya sean distritos, municipios, mancomunidades, diputaciones, cabildos, consejerías, ministerios, organismos supramunicipales, etc. Por ejemplo el objeto «autopista nacional» (con sus correspondientes áreas de explanación, servidumbre, dominio o afección) es controlado por la DG de Carreteras del Ministerio de Fomento, el objeto «autopista regional» se controla por la DG de Carreteras de la Región correspondiente, el objeto «Carretera provincial» por su Diputación y el objeto «Carretera local» por su Municipio.

Es decir sobre un mismo espacio geográfico coexisten distintos tipos de objetos, cada uno asignado al ente que detenta su competencia y que por tanto es el único habilitado para su definición, modificación y publicación.

2) Distribución competencial por espacio geográfico

El sistema distribuye cada espacio geográfico reproduciendo el reparto actual de competencias. Por ejemplo un objeto como una «parcela» o una «calle», estará asignado a uno u otro municipio, por ser de competencia municipal, en función del ámbito administrativo donde se ubique.

3) Interoperabilidad: «Mensajería»

El sistema dispone de funciones de notificación de eventos (por ejemplo actos actos administrativos) entre todos los actuantes, de forma que las alteraciones, o propuestas de alteración de objetos que afecten a otros objetos que coexisten en su espacio, se notifiquen para el conocimiento de los demás actuantes sin más alcance, o para su aprobación correspondiente.

4) Flujos de información

El sistema está diseñado para soportar flujos de información en diversos sentidos:

  • Ascendentes: porque dispone de funciones de agregación que faciliten el que la información estadística o de seguimiento territorial, necesaria en los niveles competenciales regionales o nacionales, se actualice en todo momento a partir de las modificaciones de los objetos que se efectúen en los niveles locales o provinciales. Por ejemplo una modificación del planeamiento urbano efectuada por el Ayuntamiento, será de utilidad al Gobierno para proponer actuaciones que redunden en mejoras del desarrollo actual o futuro del municipio.

  • Descendentes: dispone de funciones de difusión que determinen los cambios necesarios de los objetos controlados en los niveles provinciales y locales por cambios emanados de los niveles regionales o nacionales. Por ejemplo la construcción de una nueva autopista por el Gobierno del Estado supondrá necesariamente la modificación del planeamiento local.

5) Funciones asignadas

Por último el sistema debe resolver un conjunto de funciones que permita actuar a todos los implicados:

  • Edición: creación y alteración de objetos territoriales (véase la entrada de Registro Urbano en este mismo blog)

  • Delegación: permite delegar permisos en otras entidades, empresas públicas o privadas encargadas de su construcción, uso o mantenimiento.

  • Explotación: permite extraer información en los formatos y estructuras precisos para que sirvan de entrada en sistemas desktop de análisis y tratamiento de datos.

  • Publicación: aporta servicios de mapas y datos que sirvan para que cualquier cliente adecuadamente habilitado pueda acceder a la información.

Para mí esta toda estrategia de información territorial es ventajosa por las siguientes razones:

  1. Evita que la administración pública dilapide dinero y recursos humanos en montar sistemas de información geográfica redundantes, dispersos y normalmente mal gestionados.
  2. Asegura una información territorial actualizada y de mantenimiento colaborativo.

  3. Asegura un entorno de trabajo homogéneo en todas las entidades, de forma que la capacitación de los recursos humanos para trabajar en una entidad les permite trabajar en otra sin curva de aprendizaje. Imaginaos que en cada sucursal de un banco se usasen programas distintos para idénticas funciones. ¡Pues eso pasa en los ayuntamientos de España!

  4. Permite que las mejoras tecnológicas y funcionales del software se distribuyan muy eficientemente entre todos los usuarios, si Google o Firefox mejoran su aplicación, todo el mundo percibe la mejora, ¡en pocas horas!

  5. Actúa contra la tentación de patrimonializar los datos por los órganos competentes y facilita el flujo de datos entre las entidades porque todos participan de un entorno común de datos. (En el ejemplo bancario anterior, el Consejo de Administración del banco no tiene que rogar a las sucursales que le den datos para consolidar su balance, y eso suele pasar en España y otros países entre las distintas administraciones)

  6. Determina una economía de escala brutal en el coste de adquisición, mejora y mantenimiento del sistema de información y  garantiza la seguridad de los datos ante desastres, intrusiones, sabotaje o cambio de responsables.
  7. Evita que los cambios políticos en las entidades afecten a los datos El alcalde no puede apagar los servidores ni el tesorero borrar los datos: asegura la limpieza y transparencia y dificulta la corrupción.

4) Ámbitos de acción de las Tecnologías

Además de la información territorial hay otros ámbitos susceptibles de funcionar bajo el mismo paradigma:

  • Control de expedientes: ya está demostrado por diversas empresas privadas que la gestión pública de expedientes puede funcionar como SaaS.
  • Recaudación
  • Contabilidad y Tesorería
  • Recursos Humanos
  • Transparencia y Comunicación…

En realidad la pregunta es ¿qué ámbito de la acción pública no podría funcionar bajo este paradigma?. Pues… Ninguno.

5) Implantación de la Tecnología

Realmente cuando te pones a pensarlo y ves la situación actual comprendes que todo lo dicho hasta ahora puede considerarse una utopía a la vista de forma actual de actuar de las administraciones públicas. Pero para eso están los blogs. Vale seamos positivos, ¿cómo se implanta?

  • Cambio procedimental: exige determinar claramente el alcance de la distribución competencial mediante los instrumentos jurídicos apropiados como estatutos, ordenanzas, decretos o leyes. Es decir ejercer la autoridad.
  • Reestructuración administrativa: imprescindible para determinar si los órganos existentes encargados de esas funciones se deben mantener e integrar en el nuevo sistema, se deben extinguir o se requiere su transformación.
  • Capacitación: se necesita formar a los cuadros de cada entidad en el buen uso de sus competencias, montando un Centro de Apoyo administrativo, jurídico y tecnológico que ayude al proceso de cambio.
  • Logística: definiendo una correcta hoja de ruta en el proceso de descentralización, marcando las fases, el despliegue geográfico, la carga inicial de datos, la migración desde sistemas heredados, la financiación necesaria y el reparto de responsabilidades.
  • Control: centralizar no supone abandonar, es preciso que siga existiendo un cuadro de mandos que informe de cualquier desviación en el comportamiento del sistema y que permita a cada entidad reaccionar con presteza cuando las cosas no van como debieran.

Conclusión

O lo hace la administración pública o lo venderá la empresa privada, pero no parece posible sustraerse al cambio y como siempre retrasarlo no resolverá el problema, solo lo hará más caro.