Todas (o casi todas) las actuaciones que realiza una institución pública, se tramitan y guardan formando una carpeta, un dossier,  un legajo o un “expediente”, que se identifica asignándole un número único y que contiene, ordenados cronológicamente, los documentos generados durante el procedimiento  o “tracto sucesivo”. Esta es la forma estándar de ordenar, identificar y tipificar la actividad administrativa.

El expediente nace de una solicitud externa o de una necesidad interna, recorre un proceso de tramitación durante el que acumula acciones y documentos y normalmente termina con una resolución o acto administrativo final. Inevitablemente su destino desemboca en el archivo, el infierno de los expedientes (al menos de los rechazados o inconclusos).

Las formas de control de la tramitación de los expedientes, en la administración pública española, dan para escribir una enciclopedia. Baste decir que tras muchas idas y venidas tecnológicas la tendencia general es simplemente la anotación cronológica de los hechos con sus documentos adjuntos y una selección de los datos más relevantes (la “ficha” del expediente) a los efectos de su control, asignación, notificación y estadística.

Cuando los expedientes se refieren a un aspecto territorial o pueden geolocalizarse de alguna forma, la opción más usual es representarlos en un mapa. En la Gerencia de Urbanismo de Madrid, a finales de los años noventa del siglo pasado, a esos expedientes les llamábamos los “geoexpedientes”.

Por ejemplo, cuando la actuación del expediente se puede referir a una parcela o una finca lo habitual es consignar en el geoexpediente una referencia catastral o una calle y un número, porque esos son los pocos elementos georreferenciados disponibles en nuestros sistemas públicos. Es el mecanismo de relación espacial entre la carpeta y el objeto espacial al que afecta. Los problemas vienen cuando el geoexpediente se refiere a elementos futuros que aún no tienen referencia catastral, ni calle, ni número o a elementos pasados, a los que ya no se tiene acceso porque han caído en el submundo del archivo. Por supuesto que esta forma de montar geoexpedientes es absurda e insuficiente.

Por otra parte, urbiThings (en su aspecto de herramienta de Colaboración reglada) tiene por objeto construir y mantener Inventarios que representan a los objetos pasados, presentes y futuros de un territorio. Para ello establece una operativa de sincronización entre las acciones que transforman el territorio real con las acciones que transforman el territorio virtual inventariado. ¡Y esas acciones transformadoras son expedientes!, los verdaderos geoexpedientes, los procesos administrativos que controlan la transformación territorial.

Y eso es así porque en nuestras sociedades, llenas de reglas y procedimientos, no se realizan transformaciones territoriales sin una autorización administrativa previa, sin un proceso de inspección de su ejecución y sin una verificación final del resultado, es decir sin uno o varios geoexpedientes de por medio (entre otras razones porque esa actividad de control genera ingresos), por eso el geoexpediente no tiene asignada una dirección o una referencia catastral, tiene una relación fuerte con los objetos que destruye, altera o crea.

En este post voy a intentar realizar una analogía de este sistema con el funcionamiento de una empresa de producción y distribución de bienes, de forma que el ejemplo de una nos sirva para mejor entender el funcionamiento de la otra.

Las empresas de producción de bienes, por complejas que sean, se basan en un proceso relativamente simple: adquieren materiales, los procesan y los venden mediante diversas acciones de adquirir, procesar, vender. Acciones que se materializan en actos concretos: pedido de compra, orden de fabricación, pedido de venta, albarán de entrega y factura de venta. Cada acto podrá afectar a un bien o a un conjunto de ellos. Dado que esos procesos se verifican simultáneamente sobre multitud de bienes, la empresa necesita almacenes de bienes donde están en diferentes estados y sujetos a transformación constante.

Suele ser un buen objetivo empresarial optimizar el funcionamiento de esos almacenes para que tengan el menor tamaño posible, en orden a minimizar el capital inmovilizado. Para conseguirlo se ocupa de controlar minuciosamente los actos que alteran el almacén y de que su inventario se sincronice exactamente con la realidad. Si el almacén es grande y variado, no puede dedicar periódicamente tiempo y recursos a  inventariarlo, porque además de costoso, es el síntoma de una empresa mal gestionada.

Si asimilamos esta empresa a una institución pública, los actos son expedientes y el almacén es la ciudad (salvando las diferencias estratégicas en sus objetivos y en el ciclo de vida de sus productos), así visto no hay mucha distancia operacional entre una empresa y un ayuntamiento.

Pues bien, aunque desde un punto de vista empresarial sería un sinsentido, las ciudades rehacen periódicamente el inventario de su almacén haciendo una fotografía de todos sus estantes y contando en ella todos los bienes encontrados. Y lo hacen así porque sus sistemas de control de actos, de expedientes, no se ocupan de realizar las operaciones necesarias sobre el almacén para mantenerlo actualizado. Los actos y el almacén están desconectados.

Retomando el símil empresarial, el papel de urbiThings es un gestor de almacén, se ocupa de procesar todos los actos de adquisición, alteración o eliminación de los objetos territoriales mediante lo que llama “Instrumentos”. Mientras que el Gestor de Expedientes es la aplicación empresarial que controla y autoriza los procesos de adquisición, transformación y eliminación de bienes territoriales.

¿El territorio (el almacén) y el Gestor de Expedientes pueden funcionar desconectados? Por supuesto, lo llevan haciendo toda la vida. ¿Deberían estar conectados? Por supuesto, no cabe en cabeza humana otra posibilidad. ¡Dígale al empresario que fotografíe su almacén de cuando en cuando para actualizar el inventario!

Veamos el funcionamiento con mayor detalle: cuando un ciudadano se acerca a la ventanilla de entrada (digital y única por supuesto) de una institución y entrega una solicitud con la intención de realizar una trasformación territorial (por ejemplo una Licencia de Nueva Obra), rellena un impreso de solicitud que describe someramente lo que pretende, paga una tasa, y lo acompaña con un proyecto básico de ejecución, que es una versión simple y en papel del proyecto de obra (hay que hacer constar que a nuestros efectos un fichero digital pdf también es papel).               

El funcionario de turno lo examina, lo informa, lo marea y tras unos días o meses el órgano competente lo autoriza, lo rechaza o incluso lo ignora (se traspapela). A priori no se parece mucho a un acto de compra de un bien, pero en realidad si lo es. La solicitud es un pedido de compra y el bien es un derecho de construcción. Si la compra se autoriza el bien entra en el almacén, si la licencia se autoriza el derecho de construcción entra en el almacén de derechos. (Porque la ciudad es un inmenso almacén de derechos, no solo hay objetos materiales).

El acto administrativo tiene un efecto sobre el almacén, en nuestro esquema la Gestión de Expedientes orquesta la actualización del inventario en urbiThings. Los geoexpedientes actúan sobre los objetos territoriales.

En una fábrica el producto final suele ser complejo, una suma de productos primarios, de procesos y actuaciones hasta llegar al producto final. De la misma forma esa Licencia de Obra se complicará con expedientes de control de inicio y final de obra, de ocupación, de alteración, de propiedad horizontal… hasta llegar al producto terminado, el flamante nuevo edificio lleno de inquilinos y comercios. Habrá cambiado el Inventario de Derechos, el Inventario de Edificios, el Inventario de Patrimonio municipal, el Inventario de Mobiliario urbano, el Inventario de Infraestructura de Agua, de Saneamiento, de Electricidad, de Alumbrado, de Movilidad, de Telecomunicaciones, el Padrón…

El geoxpediente no se localiza por una referencia catastral, no se encuentra en una dirección de una calle, el geoexpediente comanda un cambio complejo del almacén urbano, lleno de objetos y relaciones guardado celosamente por urbiThings.

Ignacio Arnaiz Eguren

Director de Arnaiz Urbimática